许红清

前言

从一定意义上讲，地方政府专项债券是当前的热门话题！从发行的情况来看，如果说2018年是小试牛刀，那么2019年可以说是大刀阔斧；从相关的政策导向及国内其他省市的发行情况来看，可以合理预计2020年的发行情况必将会更上一层楼。

李克强总理曾经在《2019年国务院政府工作报告》中指出“要有效发挥地方政府专项债券作用，2019年拟安排发行地方政府专项债券2.15万亿元。”事实证明，总理给全国人民布置的任务被超额完成！2020年1月22日，财政部官网公布：2019年1-12月全国发行专项债券2.5882万亿元。

近两年的公开资料显示，地方政府专项债券发行的数量不断增加，发行的品种越来越多，投入使用的领域也越来越广泛。全国各地用实际行动证明了：地方政府专项债券的成功发行缓解了地方的财政压力，促进了地方的基础设施建设，推动了地方的经济发展。正因为地方政府专项债券发挥着如此重要的积极作用，它才成为总理政府工作报告内容之一。（注：以上所提到的专项债券主要是指“项目收益与融资自求平衡专项债券”）

那么，到底什么是地方政府专项债券？它与人们常说的“国债”有什么区别？结合工作实际，作者将在本文介绍以下问题：一、政府债券及其分类；二、地方债券及其分类；三、专项债券及其特点；四、项目收益专项债券及其自求平衡；五、实务案例介绍。

一、政府债券及其分类

政府债券的发行主体是政府，它是指政府财政部门或其他代理机构为筹集资金，以政府名义发行的债券。

政府债券有两大类，其一是由中央政府发行的而称之为国家债券（简称国债），它占政府债券中的大部分；另一类是由地方政府各职能部门发行的债券，称之为地方政府债券（简称地方债券）。

国债与地方债券的区别至少有以下几点：

1、发行主体不同

国债是以国家信用为基础，由国家发行；地方债券是以地方政府信用为基础，由地方政府发行。

2、还款方式不同

国债是以国家财政收入为保证；而地方债券是以地方财政收入为基础。

3、项目投资方向不同

国债一般用于国防、军工等关系到整个国家国计民生的大型领域重点项目；地方债券一般用于地方基本建设。

4、投资主体不同

国债的认购主体更加丰富，除了大型机构投资者，个人投资者也能预约购买到国债；地方债券的认购主体主要是商业银行等大型机构投资者，虽然个别地区也推出了面向个人和中小机构投资者的政策，但目前还未在全国普及。

二、地方债券及其分类

地方政府债券是地方政府根据本地区经济发展和资金需要状况，以承担还本付息责任为前提，向社会筹集资金的债务凭证。筹集的资金一般用于弥补地方财政资金的不足，或者地方兴建大型项目。地方政府债券的发行及偿还主体是地方政府，简称“地方债券”。

>地方债券按资金用途和偿还资金来源进行分类，通常可以分为一般债券（普通债券）和专项债券（ 由此可见，作为地方政府债券的两个类别——一般债券与专项债券既有不同点也有相同点。他们最主要的区别：一是对应的投资项目能否产生收益：一般债券投资的项目是不能产生收益的，而专项债券投资的项目是能产生收益的；二是偿还资金来源不同：一般债券以一般公共预算收入偿还，而专项债券是以对应的政府性基金或专项收入偿还。二者的共同点是：他们投资的项目都具有公益性。所谓“公益性项目”是指以谋求社会效应为目的，一般具有规模大、投资多、受益面宽、服务年限长、影响深远等特点的投资项目。现阶段关于公益性项目的解释有两种，分为广义和狭义。广义的公益性项目是指为社会大众或社会中某些群体的利益而实施的项目，即包括政府部门发起实施的农业、环保、水利、教育、交通等项目，也包括民间组织发起实施的扶贫、妇女儿童发展等项目。狭义的公益性项目是指民间组织发起的，利用民间资源为某些群体谋求利益，创造社会效应。

三、专项债券及其特点

专项债券也就是地方政府专项债券，是指省政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。如对地方政府专项债券进行进一步分类的话，可分为一般专项债券和项目收益类专项债券。项目收益类专项债券全称为“项目收益与融资自求平衡的专项债券”（以下简称项目收益专项债，下文的专项债券主要指本类债券），其偿债资金来源主要来自项目建设完成后运营产生的专项收入。当前，国家大力发展实现项目收益专项债，并逐步建立此类专项债券与项目资产、项目收益相对应的制度。

通过上述介绍并结合实务，我们可以看出，专项债券的主要特点如下：

1、发行和偿还的主体是地方政府，专项债券是地方政府举借的债务，中央不救助；省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。

2、专项债券所投资的项目除了具有公益性，必须同时具有收益性，并且将其产生的收入纳入政府性基金预算管理；同时，项目收益类专项债券要实现项目收益与融资规模相平衡。

3、专项债券期限要与项目期限相匹配，实务中，专项债券期限有5年、7年、10年、15年、20年、30年等不同期限，通常认为，专项债券期限要小于或等于项目期限。如果项目的存续期只有10年，那么发行20年期的专项债券显然是不合适的。

4、专项债券所投资的项目在满足公益性与收益性的同时，有其重点投资领域，并优先保障在建项目续建和收尾工作。目前，重点用于以下领域符合条件的重大项目：（1）铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、城市轨道交通、城市停车场等交通基础设施项目，（2）天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）等能源项目，（3）农业、林业、水利等农林水利项目，（4）城镇污水垃圾处理、流域水环境治理等生态环保项目，（5）教育（学前教育和职业教育）、卫生健康、养老、文化旅游和其他社会事业项目，（6）城乡冷链、粮食仓储等物流基础设施项目，（7）市政（供水和排水设施）和产业园区基础设施等项目。

四、项目收益专项债及其自求平衡

项目收益专项债作为地方债券的一种，它所投资的项目除了具有公益性，最大的亮点就是具有收益性。也就是项目建成后，在未来的一段时期会产生一定的收益。为了缓解项目建设期间的资金压力，地方政府可以发行专项债券，用项目在未来所产生的收益偿还债券的本金和利息。同时，项目的融资规模除了要满足资本金的相关要求外，还要与项目的收益相协调、相平衡，也就是国家极力倡导的要实现“项目收益与融资自求平衡”。更通俗地讲，项目前期需要输血，但是未来自己可以造血！不求人，只求己！不用内外平衡，只需自我平衡！从时间轴上看，项目前期的现金流是负数，正式运营后会有源源不断的现金流入弥补前期的现金不足。

衡量“项目收益与融资自求平衡”的财务指标是本息覆盖倍数，这一财务指标又可以进一步细分为“相关收入的本息覆盖倍数”与“相关净收益的本息覆盖倍数”。所谓“相关收入的本息覆盖倍数”是项目运营期间所产生的“收入之和”除以“债券本息和”。所谓“相关净收益的本息覆盖倍数”是项目运营期间所产生的“净收益之和”除以“债券本息和”。财务上，“相关收入的本息覆盖倍数”一定大于或等于“相关净收益的本息覆盖倍数”。实务中，若“相关净收益的本息覆盖倍数”＞=1.1，则项目可行，就是实现了“项目收益与融资自求平衡”。

为了更好地说明专项债券是如何实现项目收益与融资自求平衡的，特作如下简要举例：某大型地方公益性项目的总投资额为20000万元，未来该项目每年产生的收入均为6000万元，相关成本税费等扣除项目为4000万元。

在满足合法合规的前提下，本项目既满足“公益性”，又满足“收益性”，也就是每年能够产生的收益为6000-4000=2000万元。能否实现融资自求平衡？一要看发债额度，二要看发债期限，三要进一步进行财务测算。（再次强调，本项目满足相关法律法规的所有要求，没有法律瑕疵）

如果该项目拟发债10000万，期限10年，假定利率4%，每年付息一次，相关的假设包括但不限于：

（一）国家及地方现行的法律法规、监管、财政、经济状况或国家宏观调控政策无重大变化；

（二）国家现行的利率、汇率及通货膨胀水平等无重大变化；

（三）与项目相关的收入、成本、收益等无重大变化；

（四）无其他人力不可抗拒及不可预见因素的重大不利影响。

该项目的还本付息情况为：每满一年支付利息400万元，10年共计支付利息4000万元，最后一年偿还本金10000万元。

该项目本息支付、可用于资金平衡的相关收入、相关净收益及本息覆盖倍数等情况如表一所示：

表一：

单位：万元

由此可见，经上述测算，“相关净收益的本息覆盖倍数”＞1.1，也就是预期相关收入和预期相关净收益能够合理保障偿还融资本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

五、实务案例介绍

在专项债券发行过程中，除了计算项目的收益，还要合法合规，并要做好信用评级工作。为了更好地说明专项债券的发行工作，作者在“中国债券信息网”上选取了两个实务案例。摘录了主要内容，并进行简要说明与分析。

（一）2020年青海省天然气储气调峰（政府储气）项目

1、项目介绍

青海省天然气储气调峰项目计划在海东市的乐都区和民和县、海南州的共和县和贵德县、海西州的格尔木市和德令哈市分别建设LNG储气调峰站。项目建设基本情况如表二所示：

表二：

项目总投资83489万元，其中：项目资本金30489万元，占项目总投资比例为36.5%，拟发行地方政府专项债券53000万元，占比63.5%。

本项目债券偿付资金主要来自项目的天然气销售收入，偿债资金有较好的保障，偿付风险较低。本项目基本情况如表三所示：

表三：

单位：万元

会计师事务所认为，基于财政部对地方政府发行项目收益与融资自求平衡专项债券的要求，并根据对本项目投资支出预测、收益预测、成本预测等进行的分析评价，本项目预期净收益为专项债券提供了充足、稳定的现金流入，能合理保障专项债券还本付息的要求，可以实现项目收益和融资的自求平衡。

律师事务所认为，本期债券投资项目收益和现金流能够满足覆盖各自债券资金还本付息的要求，符合相关法律法规对于项目收益与融资自求平衡的要求。

经东方金诚国际信用评估有限责任公司认定，2020年青海省储气调峰专项债券（一期）—2002年青海省政府专项债券（三期）的信用等级为AAA，符合项目收益与融资自求平衡专项债券发行的信用要求。

发行结果：2020年2月25日，2020年青海省储气调峰专项债券（一期）—2020年青海省政府专项债券（三期）正式发行，具体情况如表四所示：

表四：

2、项目分析

（1）公益性：本项目实施后，项目所在地拥有了7天平均气量的储气设施，有助于加强天然气调峰能力；本项目实施后，通过向城市供配气管网系统提供临时应急气源，建立完善多气源供气的天然气供应体系，保障居民用气的安全性、可靠性、连续性和稳定性，满足城市应急备用气源的需求，具有重要的战略意义；本项目实施后，天然气作为优质高效、绿色清洁的低碳能源，有利于优化青海省能源消费结构、推进节能减排。

（2）收益性

经测算，本项目建设完成后运营期间可实现收入429889.08万元，运营成本332479.86万元，预测项目实现收益97409.22万元，项目发债总额53000万元，预测利率3.8%，期限10年，债券利息总额20140万元，债券本息合计73140万元。相关净收益的本息覆盖倍数为1.33倍，实现了项目收益与融资自求平衡。尽管预测利率与实际发行利率不一致，但对债券发行不构成实质性障碍。

（二）2019年吉林省收费公路——京哈高速长春至拉林河高速公路改扩建工程项目

1、项目介绍

项目起点位于已建长春绕城高速公路西北环、长春至拉林河高速起点(后存金堡)处、起点桩号为K993+484，本项目终点位于蔡家沟镇北拉林河南岸(吉、黑界)、已建的长春至拉林河高速终点处。项目全长143.613公里，在原有四车道的基础上，采用两侧加宽的方式，扩建为设计速度120公里/小时的八车道高速公路。

项目总投资92.39亿元，计划通过发行专项债券总融资金额58.89亿元，其中2017年已发行债券8.83亿元，期限10年（2017年11月30日－2027年12月1日），利率4.59%，每半年支付一次利息；

2018年已发行债券21.10亿元，期限10年（2018年10月24日－－2028年10月25日），利率3.97%，每半年支付一次利息；

本期拟发行专项债券金额10.98亿元，期限7年，利率暂按4.10%进行测算，每年支付一次利息，第7年年末偿还本金；

2020年拟融资17.98亿元，利率暂按4.10%进行测算，期限7年，每年支付一次利息，第7年年末偿还本金。

另外，2019年通过银团借款举借债务偿还原借款，本项目应承担本金13.21亿元，利率4.90%，并按借款合同规定的还款日期分期偿还借款本金。

本项目债券偿付资金主要来自高速公路通行费收入，偿债资金有较好的保障，偿付风险较低。本项目基本情况如表五所示：

表五：

单位：亿元

会计师事务所认为，基于财政部对地方政府发行项目收益与融资自求平衡专项债券的要求，并根据对本项目投资支出预测、收益预测、成本预测等进行的分析评价，本项目预期净收入为专项债券提供了充足、稳定的现金流入，能合理保障专项债券还本付息的要求，可以实现项目收益和融资的自求平衡。

律师事务所认为，本期债券投资项目收益和现金流能够满足覆盖债券资金还本付息的要求，符合相关法律法规对于项目收益与融资自求平衡的要求。

经联合资信评估有限责任公司认定，2019年吉林省收费公路专项债券（二期）—2019年吉林省政府专项债券（二十二期）的信用等级为AAA,符合项目收益与融资自求平衡专项债券发行的信用要求。

发行结果：2019年9月26日，2019年吉林省收费公路专项债券（二期）—2019年吉林省政府专项债券（二十二期）正式发行，具体情况如表六所示：

表六：

2、项目分析

（1）公益性：

本段公路是吉林省北部及黑龙江省与辽宁省及关内各省联系的重要公路通道，也是黑龙江省进入辽宁及关内各省最便捷的公路通道，纵贯吉林省的北部、中部地域，将沈阳、长春、哈尔滨三大政治文化中心及我国北方最大的港口城市大连紧密地联系在一起，本项目的建设改善了京哈高速公路吉林境内路段的通行条件和服务水平，极大地方便了东北三省彼此之间在政治、经济、文化、人才、信息等方面的交流与合作，对东北地区振兴规划、长吉图开发开放先导区、哈长城市群、长东北开放开发先导区、长德新区等规划的落实和发展将起着非常重要的促进作用。

（2）收益性

经测算，本项目建设完成后运营期间可实现收入129.88亿元，运营成本12.90亿元，预测项目实现收益116.98亿元，相关债务总额60.24亿元，利息28.48亿元，手续费及服务费0.035亿元，债务本息手续费合计88.75亿元。相关净收益的本息覆盖倍数为1.32倍，实现了项目收益与融资自求平衡。本项目除了本期拟发债、还有已发债与未来期间拟发债情况，另外还有银团贷款，因此，项目的收益要覆盖与项目相关的所有的债务本息。

（三）总结

选取的两个项目均是专项债券的重点投资领域，天然气储气调峰项目是吉林省外的项目，发行时间是2020年，是债券的新品种；收费公路是吉林省内的项目，发行时间是2019年，同时，也是相对比较成熟的项目。